Frontex e regime confinario europeo: genealogia e trasformazioni attuali

Intervista a Giuseppe Campesi, autore de “La polizia della frontiera. Frontex e la produzione dello spazio europeo” . Il 17 marzo la presentazione del libro a ESC Atelier, a seguire dibattito e aperitivo.

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Infomigrante: Nel libro descrivi una tensione latente che attraversa tutto il processo di integrazione europa tra una tendenza all’apertura dello spazio ai flussi di circolazione, per interessi di valorizzazione economica, e una che cerca di contrastare la mobilità, principalmente per questioni attribuite alla sicurezza. Le recenti sospensioni di Schengen come agiscono su questa dinamica?

Giuseppe Campesi: Questa tensione, questa dialettica tra una geoeconomia della frontiera, che punta alla liberalizzazione delle circolazioni e dei movimenti, e una geopolitica della frontiera, che invece guarda a essa come un dispositivo di sicurezza e di controllo, è costitutiva del regime confinario europeo. Cioè, è proprio all’origine del regime confinario europeo che comincia ad articolarsi. Basta pensare che lo spazio di libera circolazione nasce come progetto di mercato unico, quindi un progetto le cui radici filosofico-politiche affondano in principi di stampo liberista. E poi il progetto viene lentamente egemonizzato dagli esperti di sicurezza che ne fanno un dispositivo di sicurezza. Frontex alla fine è l’esito di un lungo processo che ha visto gli esperti e i burocrati della sicurezza egemonizzare la gestione e il governo dello spazio di libera circolazione. E oggi questa dialettica è ancora evidente per quanto l’attenzione mediatica del dibattito pubblico si concentri maggiormente sulle misure di controllo, cioè la riattivazione dei controlli alle frontiere nazionali.

In realtà, ora queste misure sono state adottate per il momento all’ombra del quadro giuridico di Schengen, cioè secondo le norme europee che consentono agli stati di riattivare occasionalmente, per periodi limitati di tempo, i controlli alle frontiere interne. Ogni paese che adotta una misura di questo tipo deve presentare una relazione alla Commissione Europea e la Commissione Europea ha il potere di giudicare la “proporzionalità”, la necessità delle misure rispetto ai problemi che si vogliono gestire. Se uno legge i documenti presentati da Austria, Germania, Danimarca, dalla stessa Svezia, per giustificare l’adozione di quelle misure, vede veramente come in quei documenti si dice: “sì, abbiamo riattivato i controlli, ma non lo abbiamo fatto in tutte le nostre frontiere. Lo abbiamo fatto solo in alcune delle frontiere territoriali”, fondamentalmente quelle che si situano lungo la rotta balcanica che risale verso il centro e il nord europa. Quindi hanno una precisa geografia politica queste misure. Sono dirette al controllo, al filtraggio dei movimenti di chi sta risalendo la rotta balcanica. In secondo luogo si dice che queste misure non toccano il movimento delle merci, né di quelli che nei documenti della Commissione vengono definiti i bona fide travellers, cioè i viaggiatori in buona fede, i cittadini o chi ha il diritto di circolare liberamente. Quindi da un lato si dice che abbiamo bisogno di creare un filtraggio poliziesco, quindi dei punti che facciano da filtro in cui controllare chi si muove verso lo spazio europeo e nel caso bloccare chi non ha diritto ad entrare, come i cosiddetti “falsi rifugiati”. E dall’altro, proviamo a fare questo senza bloccare il movimento delle merci o delle persone che in base alle regole europee hanno la possibilità di muoversi nello spazio Schengen.

Quindi, in realtà, anche qui la gestione della frontiera in Europa è un dispositivo che serve ad articolare e distribuire credenziali di mobilità in maniera diversa, discriminatoria. Alcuni continuano ad avere il diritto di muoversi. Magari subiscono qualche rallentamento, perché comunque il posto di blocco rallenta il flusso. Altri invece vengono bloccati, vengono filtrati. Ma tutti i paesi interessati, nei documenti presentati alla Commissione, si sono affrettati a chiarire che la funzione economica o economico-politica dello spazio di libera circolazione non era messa in discussione. E se uno spulcia tra le cronache, trova anche i primi rapporti che cercano di calcolare quale sarebbe il costo economico dell’eventuale ritorno delle frontiere all’interno dell’Unione Europea. Quindi, come dire, questa dialettica tra geoeconomia e geopolitica della frontiera è tuttora chiara e attiva anche nelle vicende degli ultimi mesi.

I: Nel libro descrivi una doppia concezione geostrategica del confine: confine come punto o linea, lungo nelle frontiere esterne o negli aeroporti, e confine come zona, come grande filtro all’ingresso d’Europa. Come si sviluppa questa doppia caratterizzazione ai tempi dei muri e dell’accordo con la Turchia di Erdogan?

G: Questa dicotomia tra le due configurazioni geostrategiche o geopolitiche della frontiera europea mi pareva molto interessante, perché nella letteratura degli ultimi anni sulla trasformazione dei confini c’è stato molto dibattito sull’extraterritorializzazione del controllo, sulla scomparsa dell’idea classica di confine, inteso come limite della giurisdizione domestica. Inoltre, c’è stato un grande dibattito rispetto a quello che viene definito il confine biopolitico generalizzato, cioè l’idea che il confine si ritenga incorporato nei migranti stessi. Cioè il migrante se lo porta appresso e ogni volta che viene fermato dalla polizia, lo Stato esercita una funzione di confine. Da un lato, mi pare che l’enfasi sul confine biopolitico generalizzato sia eccessiva, perché spesso porta all’idea che il confine si smaterializzi.

In realtà, i controlli di confine si condensano si concentrano in alcuni punti strategici in cui gli Stati mettono in funzione dispositivi di sorveglianza e di controllo come la banche dati o i sistemi per la raccolta di dati biometrici. E questi punti sono gli snodi logistici del trasporto globale, quindi aeroporti, stazioni internazionali, etc. è lì che si controlla il flusso dei movimenti transfrontalieri, o meglio è in questi punti strategici che si svolgono la gran parte dei controlli. Dall’altro abbiamo invece le zone di frontiera, che sono spazi di controllo molto più ampi della linea di confine, che sono state costruite negli ultimi anni attraverso una rete fittissima di accordi di cooperazione tra i paesi.

Oggi la sfida della gestione della frontiera europea è nella ridefinizione della zona di frontiera. Noi abbiamo assistito a un periodo che va dall’estate alla fine dell’autunno in cui è come se questa zona di frontiera dall’essere estroversa fosse diventata introversa. I paesi europei sono stati costretti ad esercitare un tentativo di controllo dei movimenti all’interno dello spazio europeo, creando tutta una serie di punti di filtraggio. È vero che la presenza di muri e la costruzione di barriere hanno una forza simbolica. Ma quei muri in realtà creano degli imbuti, cercano di canalizzare le persone in un punto, dove è possibile controllare un po’ meglio il loro movimento. Non sono dei punti di blocco del movimento, ma sono dispositivi che servono a incanalare la mobilità delle persone verso punti in cui sono presenti le forze di polizia che cercano di differenziare, selezionando il vero rifugiato dal “falso” rifugiato. Anche gli hotspot svolgono questa funzione di filtraggio. Allora tutti questi muri, questi posti di blocco, luoghi di filtraggio, di selezione, di discriminazione delle forme di mobilità sono dal mio punto di vista una forma di intromissione della zona di frontiera europea. Questa introversione l’Europa è stata costretta a svilupparla perché è molto complesso in questo momento costruire il rapporto di collaborazione con la Turchia. Cioè in attesa che si ristabilisca la base politica e giuridica che consenta l’estroversione della frontiera verso la Turchia. In questo momento, questa base non c’è, si sta tentando faticosamente di ricostruirla. Nell’impossibilità di esercitare il controllo verso l’esterno, proiettando quindi la zona di frontiera verso l’esterno, abbiamo assistito a un’introversione dei controlli all’interno dello spazio europeo.

I: Dopo ogni crisi, il regime confinario europeo si ristruttura e si ridefinisce. Come sta trasformando Frontex il flusso di rifugiati sulla rotta balcanica e come Frontex sta agendo in questo fenomeno migratorio?

G: Questa è una bella domanda che mi consente di spendere qualche parola sul concetto di crisi. Apparentemente stiamo assistendo a una crisi dello spazio europeo. Lo spettacolo del confine che viene inscenato dai paesi che riattivano i controlli alla frontiera interna sembra effettivamente frantumare lo spazio europeo in tanti pezzi separati gli uni dagli altri. In molti hanno parlato del ritorno delle frontiere nazionali. In realtà, ad ogni crisi segue un consolidamento, e anche in questo caso ho l’impressione che si stia andando verso qualcosa di nuovo. Naturalmente si tratta di un processo complesso, contrastato, attraversato da conflittualità; ma le proposte per superare la crisi avanzate dalla Commissione vanno chiaramente nella direzione di far fare un salto di qualità alla gestione post-nazionale della frontiera europea (in particolare mi riferisco alla proposta sulla nuova border agency presentata il 15 dicembre scorso).

Quindi, da un lato, per rispondere alla crisi, si è potenziato e rafforzato il ruolo di Frontex nel breve termine, dall’altro, nel lungo termine, si configura una trasformazione di Frontex in un’autentica border agency. Queste due risposte, di breve e di lungo termine, stanno portando in concreto a conseguenze diverse. Come risposta a breve termine sono aumentati notevolmente i finanziamenti di Frontex, come pure il numero di funzionari a sua disposizione, ed è stato previsto un maggiore dispiegamento degli agenti di Frontex nei punti di crisi. Fra i punti di crisi troviamo gli hotspot, in Grecia e in Italia, dove Frontex ha essenzialmente il compito di commissariare le polizie di frontiera nazionali: in teoria nel linguaggio della Commissione si parla di assistenza e solidarietà verso questi Paesi, ma in realtà FRONTEX è lì per controllare che adempiano agli obblighi di registrazione e foto-segnalamento di tutti i migranti che sbarcano sul loro territorio. Frontex conduce le interviste, gestisce il processo di identificazione e registrazione. Negli ultimi report della Commissione, si rileva con compiacimento come Italia e Grecia siano prossime al 100% di schedature dei migranti sbarcati. Tutto ciò sta creando molti problemi sul piano della tutela del diritto d’asilo. È un argomento troppo complesso da approfondire ora, ma esiste un’ampia documentazione relativamente a quanto sta succedendo negli hotspot in Italia (ad esempio, lo racconta molto bene Fulvio Vassallo Paleologo nel suo blog).

Inoltre, Frontex è presente anche sulla rotta balcanica, qui in maniera meno evidente, non avendo formalmente il mandato di agire nel territorio di paesi terzi (come ad esempio la Macedonia e la Serbia). In realtà Frontex offre assistenza a questi paesi. L’incontro di fine novembre fra tutti i paesi della cosiddetta rotta balcanica e l’Unione Europea era servito proprio per disegnare una strategia per bloccare il movimento lungo questa rotta, e questa strategia prevedeva la presenza di Frontex, l’assistenza finanziaria e quella tecnica. Quindi, ad assistere la polizia macedone nel processo di controllo della frontiera di Idomeni con la Grecia c’è Frontex, anche se non è molto palese, che fornisce il supporto tecnico di mezzi, di funzionari e personale delle polizie di frontiera europee.

Per quanto riguarda la risposta di lungo termine, invece, si vuole trasformare Frontex in un’agenzia in grado di agire autonomamente e di intervenire sul territorio dei paesi membri, come Grecia e Italia, anche indipendentemente dalla loro volontà. Questa è una rottura fondamentale, un passo avanti decisivo sul piano dell’evoluzione dei dispositivi di controllo della frontiera europea. Fino ad oggi, Frontex poteva intervenire solo con il consenso del paese membro interessato. Appare ora evidente, invece, che ci stiamo muovendo nella direzione di una polizia sovranazionale, che agisce anche indipendentemente dal consenso dei paesi membri interessati e che avoca a sé funzioni tipiche degli stati-nazione.

Ma l’aspetto più problematico è che tutto ciò avviene in assenza di un autentico controllo democratico su Frontex. Molti di coloro che criticano la proposta di riforma di Frontex sottolineano la mancanza di un’autorità giurisdizionale che possa sanzionare i suoi funzionari in caso di violazione di diritti umani. Ma io aggiungo che c’è soprattutto un problema di controllo democratico a monte. Chi definisce le linee di indirizzo politico? Il modello di polizia democratico in uno stato di diritto si qualifica non solo per il controllo giurisdizionale, a valle, sulle azioni di polizia, ma anche, a monte, per il fatto che le linee di indirizzo politico sono decise democraticamente dai parlamenti, che legittimano i governi, che a loro volta controllano le polizie. Si prospetta quindi la nascita di una polizia europea che può agire anche contro il parere dei governi democraticamente legittimati dei paesi membri e che, allo stesso tempo, ha alle spalle un organismo politico, la Commissione, privo di autentica legittimazione democratica. Trovo inquietante che si facciano passi avanti nel processo di integrazione a partire dalle polizie e non a partire dal processo politico democratico.